Légiférer sur le changement climatique

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Le rôle historique et peut-être primaire d'un Parlement est d'adopter les lois d'une nation (ou dans un État fédéral, les lois d'une province ou d'un État). Après la constitution, les lois votées par un parlement sont la déclaration la plus importante des règles et principes régissant un pays. Ces règles et principes orienteront également son développement futur; en tant que tels, ils sont essentiels pour encadrer et  lutter contre le changement climatique.
Légiférer sur le changement climatique est une tâche complexe et difficile, mais qui est effectuée à fréquence accrue et courage par des parlements à travers le monde. L’Étude des législations climatiques réalisée par GLOBE en 2013 a identifié près de 500 nouvelles lois promulguées depuis octobre 2012 par les 66 pays à l'étude. Le rapport signale un changement notable dans la législation du changement climatique depuis les pays industrialisés, aux pays en développement et les marchés émergents, et identifie une amélioration significative en Afrique subsaharienne et en Amérique latine en particulier.

 

Étude des législations climatiques réalisée par GLOBE

L'étude des législations climatiques du GLOBE cherche à fournir un audit annuel détaillé et faisant autorité sur les lois relatives au changement du climat dans des chapitres dédiés à chacun des 66 pays à l’étude.
Les études sur les législations climatiques du GLOBE cibles trois objectifs. Premièrement, à soutenir les législateurs à faire progresser la législation liée au climat en fournissant un résumé détaillé de la règlementation en vigueur afin d'identifier les meilleures pratiques et aider l’échange de connaissances entre pairs. En second lieu, à documenter les vastes progrès de la législation sur le changement climatique, au niveau national, dans les pays industrialisés et en développement, afin de donner une impulsion positive aux négociations internationales. Et troisièmement, pour mettre en évidence le rôle fondamental des législateurs dans toute stratégie efficace de lutte contre le changement climatique.

L'étude de GLOBE illustre également que «la législation sur le changement climatique» est un large terme générique. Les «lois climatiques» les plus importantes concernent l’atténuation des changements climatiques, telles que celles nécessitant une réduction des émissions de carbone et celles fixant des objectifs d’efficacité énergétique et d’énergies renouvelables. Étant donné que le changement climatique est inexorablement lié à de nombreuses autres questions, y compris l’agriculture, la pêche et la production alimentaire, l'énergie, la santé, la gestion des risques de catastrophes et la sécurité de l’eau ; légiférer sur le changement climatique va bien au-delà des objectifs d'émission et d'énergie. Elle implique l'intégration du changement climatique dans tous les aspects du développement et de la planification nationale, et ce faisant, touche à de nombreux domaines de politiques. Cela requiert à la fois une capacité et une volonté de la part des législateurs de légiférer pour le moyen et le long terme.

 

Action parlementaire: légiférer sur le changement climatique
Il n'y a pas de solution unique à la question du climat. Des législations et des politiques climatiques judicieuses exigent beaucoup de recherche et de préparation, les priorités et les opportunités prennent des formes très différentes dans divers parties du monde. Même les États ou les régions avec des menaces climatiques comparables, tels que les Petits États Insulaires de faible altitude, peuvent exiger des approches différentes au changement climatique. Le cadre juridique préexistant, les indicateurs de développement pertinents, la densité de population, etc. sont tous des facteurs importants qui influent sur la nécessité et la possibilité de légiférer, et peuvent varier fortement, même parmi des Etats voisins.
Les budgets, aussi, limiteront considérablement les marges de manœuvres des législateurs. Même la législation  la plus innovante sera futile si le financement nécessaire n’est pas disponible. De même, les législateurs doivent être conscients des problèmes potentiels de mise en œuvre : si les ministères, les départements ou les acteurs locaux, concernés, n’ont pas les capacités requises pour atteindre les objectifs, les mesures proposées devraient être revues ou des efforts de renforcement des capacités devraient être entrepris.
Les points ci-dessous offrent des suggestions quant aux différentes formes que peuvent prendre les lois sur le changement climatique, et les actions que les parlementaires peuvent entreprendre pour développer lesdites lois.

  1. La législation phare

L'étude de GLOBE définit la législation phare comme un élément de législation ou de réglementation avec un statut équivalent qui sert de base fédératrice globale pour les politiques de changement climatique. Comme cette formulation le suggère, la législation phare souligne les principes de base d'un pays en matière de politique climatique et définit des objectifs nationaux clairs et à long terme, pour l'atténuation du changement climatique et l'adaptation à ses effets. Elle est également cruciale pour signaler aux bailleurs de fonds et investisseurs potentiels qu'un pays s'est engagé à atteindre certains buts et objectifs.

 

NIGERIA – LÉGISLATION PHARE

La Politique Nationale sur le Changement Climatique du Nigeria est une réponse politique stratégique au changement climatique avec pour objectifs l’adoption d’un mode de développement économique à forte croissance et à faible émission de dioxyde de carbone, et la construction d’une société résiliente au changement climatique à travers la réalisation des objectifs fixés. Le plan actuel identifie explicitement le changement climatique comme l'une des principales menaces à la sécurité alimentaire et aux objectifs de développement économique du Nigeria. Pour relever ces défis, le plan comporte des objectifs concrets dans les domaines de l'adaptation au changement climatique, de boisement et d'approvisionnement en énergie.
La vision de la Stratégie politique nationale pour une réponse au changement climatique (NCCPRS) est un Nigeria résilient au changement climatique prêt pour un développement socio-économique rapide et durable. Sa mission est de renforcer les initiatives nationales visant à adapter le pays au changement climatique et d’atténuer les effets de ce phénomène, impliquer tous les secteurs de la société nigérienne, y compris les pauvres et autres groupes vulnérables (femmes, jeunes, etc.) dans le contexte global de la promotion du développement socio-économique durable du Nigeria.
La Politique Nationale sur le Changement Climatique définit un certain nombre d'objectifs politiques concrets dans le domaine d’adaptation au changement climatique et de l'atténuation de ses effets en ce qui concerne l'énergie, l'agriculture, l'eau, les zones côtières, les forêts et l'utilisation des terres, et le transport. Pour plus de détails, veuillez cliquer ici.

La législation phare est une étape importante vers l'intégration du changement climatique dans d'autres - et éventuellement tous – les secteurs de politiques. Fixer des objectifs solides au niveau national fournit les leviers nécessaires pour fixer des objectifs sectoriels spécifiques, et facilite l'élaboration de nouveaux règlements au niveau national, infranationale et local.

Commission européenne : Transport routier : la réduction des émissions de CO2 provenant des véhicules

Le transport routier représente environ un cinquième des émissions totales de l'UE de dioxyde de carbone (CO2), le principal gaz à effet de serre. Le transport est le seul grand secteur dans l'UE où les émissions de gaz à effet de serre continuent d'augmenter, et les véhicules utilitaires légers - voitures et camionnettes - sont une source importante d'émissions de GES, produisant environ 15 % des émissions de CO2 de l'UE.
Suite à une stratégie de la Commission européenne adoptée en 2007, l'UE a mis en place un cadre juridique complet pour réduire les émissions de CO2 des véhicules utilitaires légers neufs dans le cadre des efforts visant à assurer le respect de ses objectifs en terme de réduction des émissions de gaz à effet de serre en vertu du Protocole de Kyoto et au-delà.
La législation fixe des objectifs contraignants d'émissions aux véhicules et fourgons neufs. Comme l'industrie automobile travaille en vue d'atteindre ces objectifs, les émissions moyennes sont en baisse chaque année.

  1. L'action parlementaire: rédaction et examen législatifs

L'absence de législations phares rend l’élaboration des lois sur le changement climatique plus difficile, mais même dans ces cas, une certaine marge de manœuvre reste possible. Premièrement, les parlementaires peuvent rendre les nouvelles propositions législatives plus «résilientes au changement climatique» en demandant des études d'impact et d'évaluation pertinentes. Ces études peuvent contribuer à garantir que le changement climatique soit, tout au moins, considéré comme une composante variable importante dans l’élaboration de nouvelles politiques et législations. Par exemple, lorsque des plans d'exploitation minière sont envisagés, dans les zones inexplorées, des études d'évaluation devraient être réalisées pour examiner l'impact sur la gestion et l'utilisation des terres, la foresterie, la qualité de l'eau et, naturellement, l'augmentation des émissions de carbone.
S’appuyant sur leur rôle de représentants, les parlementaires peuvent contribuer au processus de rédaction et d’examen législatifs en engageant, de manière proactive, des experts et d'importantes parties intéressées. Chaque parlement peut bénéficier de relations constructives avec des experts compétents qui peuvent intervenir pour améliorer le cadre politique et réglementaire sur le changement climatique et les questions connexes. Les experts du changement climatique peuvent être des scientifiques, ingénieurs, praticiens du développement, experts juridiques, membres de la société civile et ainsi de suite.
Là où le cadre réglementaire est concerné, il pourrait s’avérer utile d’organiser une table ronde réunissant des représentants du gouvernement, des législateurs et des acteurs du secteur privé, afin de déterminer comment renforcer les règlementations. Il conviendrait également d'investir dans le renforcement des capacités des responsables gouvernementaux et des législateurs, les parlements devraient aussi considérer l’engagement de coordinateurs experts pour le contrôle des aspects techniques. Plus important encore, la législation ne doit pas être conçue dans le vide; améliorer la communication et la consultation avec les parties concernées peut avoir un impact conséquent sur la qualité de la législation et de la réglementation produites. Les parlementaires sont bien placés pour promouvoir un processus législatif plus inclusif et doivent user de leurs pouvoirs et privilèges pour y arriver.
Les parlementaires peuvent prendre d'autres mesures législatives sur le changement climatique en révisant les lois existantes et en proposant d’éventuelles modifications si possible. Lorsque ces possibilités se présentent, plus besoin de démarrer à zéro et l’ « effort » législatif peut rester relativement limité. Ces mesures sont importantes parce que les parlementaires disposent rarement du personnel de soutien juridique nécessaire pour développer des projets ou des propositions de lois de grandes envergures. Presque toutes les législations phares et lois climatiques substantielles sont initiées par le pouvoir exécutif, avec différents degrés de participation et de révision par les parlements. La modification des législations existantes est une tâche beaucoup plus facile, avec un taux de réussite relativement élevé.
Les critiques seront prompts à dire que le changement climatique a besoin plus que des changements progressifs, mais la valeur de « petits pas» ne devrait pas être sous-estimée. Les modifications offrent aux parlementaires l'occasion de se familiariser avec le sujet, d’obtenir une «victoire rapide» et -surtout - de créer une prise de conscience politique et gagner le soutien de leurs pairs. Comme le montre cet exemple ci-dessus, il n’est pas nécessaire que les modifications aient une petite portée ou impact ; des progrès considérables peuvent être réalisés ainsi. Cependant, les législateurs devraient être prudents de ne pas créer trop de législation « patchwork ». Les modifications peuvent être des outils de politiques très constructives, mais le cadre dans son ensemble doit être solide et doit éventuellement être orienté vers un développement soucieux et respectueux du climat. Alors que les amendements ont leur valeur, ils ne devraient pas être employés comme substituts à part entière pour des législations climatiques plus inclusives et complètes.
Enfin, « défaire » les obstacles législatifs peut être tout aussi constructif que le développement de nouvelles propositions, et dans de nombreux cas est tout aussi critique. Les investisseurs privés citent une bureaucratie trop imposante comme obstacle majeur à l'investissement dans des projets d'énergie renouvelable. Des règlements désuets sur l'utilisation ou la gestion des terres peuvent compliquer les projets d'adaptation, et entraver la planification à long terme. Les subventions aux combustibles fossiles, trop présentes encore, continuent de saper les efforts de réductions d’émissions de dioxyde de carbone et absorbent une grande quantité de fonds qui pourraient être réaffectés à soutenir l'efficacité énergétique et des initiatives d'énergie verte.

VIDEO: l'Action Parlementaire pour les Énergies Renouvelables - comment mettre fin aux subventions des combustibles fossiles

Cette vidéo, produite par le PNUD et le Parlement du Climat dans le cadre de leur projet conjoint Action Parlementaire pour les Énergies Renouvelables (PARE), illustre comment les subventions aux combustibles fossiles continuent de fausser le marché de l'énergie et de saper les investissements indispensables dans les sources d'énergie renouvelables.

Pour voir la vidéo, veuillez cliquer ici.

 
 

Intégrer le changement climatique

Les liens étroits entre le changement climatique et autres questions de politique (l’énergie, l’agriculture, l’eau, la gestion des terres et ainsi de suite) ont été illustrés ci-dessus. Alors que ces liens peuvent compliquer l'action législative sur le changement climatique, ils fournissent aussi de précieuses opportunités de construire sur les politiques existantes et d’intégrer le changement climatique dans la législation. Les pays adoptent de plus en plus de stratégies d'intégration, mais comme il s'agit d'un phénomène récent, les preuves et les illustrations restent limitées.

GIEC 2014: Atténuation - Politiques et Institutions Nationales et Infranationales

Depuis le quatrième rapport d'évaluation du GIEC en 2007, il y a eu une augmentation significative de politiques nationales et de législations sur le changement climatique, cependant, ces politiques, conjointement, ne sont pas encore parvenus à réaliser un écart substantiel à la tendance des émissions du passé.
Les scénarios d'atténuation suggèrent qu'un large éventail de politiques environnementales efficaces pourrait être promulgué qui serait conforme à de tels objectifs. Ce chapitre (partie du Rapport du GIEC « CHANGEMENTS CLIMATIQUES 2014 : Atténuation du Changement Climatique ») évalue les politiques et institutions nationales et infranationales pour atténuer le changement climatique dans ce contexte. Il évalue les forces et faiblesses des divers instruments et ensembles de mesures politiques de l'atténuation et comment ils peuvent interagir positivement ou négativement. Les politiques sectorielles spécifiques sont évaluées en détail dans les chapitres propres à chaque secteur.

De nombreux aspects de l’élaboration des lois sur le changement climatique exigent beaucoup de prévoyance et de planification à long et moyen terme. L’adaptation, par exemple, peut prendre la forme de projets d'infrastructure de grande envergure qui nécessitent une décennie ou plus pour aboutir; il y va de même pour les projets d'énergie renouvelable à grande échelle. Convaincre les parties prenantes de l’importance de projets à coûts élevés et à long terme peut s’avérer difficile, en particulier face à beaucoup d'incertitude en ce qui concerne les besoins et les impacts futurs.

Il y a quelques mesures importantes que les parlements peuvent prendre pour attirer les investissements nécessaires, et pour établir l'appui politique requis pour des actions et des initiatives à grande échelle. Une première étape, illustrée ci-dessus, est de promouvoir les dispositions relatives au changement climatique si possible.  Cela peut s'étendre d’une demande d’études d'évaluation aux procédures de passation de marchés. De telles initiatives servent à sensibiliser les décideurs politiques et les parties prenantes clés, au changement climatique. 
Deuxièmement, les parlementaires peuvent promouvoir des projets qui abordent le changement climatique et renforcent la résilience climatique tout en répondant à des préoccupations existantes et très réelles. Les exemples incluent l’utilisation de politiques d'aménagement du territoire pour limiter le développement dans les zones inondables, ainsi des systèmes de protection, à grande échelle, contre les inondations deviendraient inutiles dans l'avenir. Les investissements dans les infrastructures publiques (pour la construction d'écoles ou d'hôpitaux par exemple) peuvent inclure des exigences qui tiennent compte des impacts de la hausse des températures et des précipitations extrêmes. Pour maximiser ces opportunités, les parlementaires devraient examiner leur rôle de représentants et solliciter les commentaires des électeurs et de la société civile.

Enfin, les parlements peuvent jouer un rôle essentiel dans la création de voies menant au développement durable qui découple la croissance économique de l'augmentation des émissions de CO2. Plus de pollution n’est pas un effet secondaire obligatoire de la croissance durable, et les décideurs politiques n’ont pas à choisir entre environnement et économie. Le développement inclusif, résilient au changement climatique, est un scénario réaliste si les investissements nécessaires sont réalisés, et si les cadres politiques sont conçus pour favoriser des solutions durables.

 

Le découplage des émissions de carbone de la croissance économique: CANADA

Le gouvernement du Canada mène une approche réglementaire sectorielle visant à réduire les émissions de GES, et a déjà pris des mesures visant deux des plus importantes sources d'émissions de GES au Canada, soit le transport et la production d'électricité, et continue de travailler sur les règlements pour les autres sources importantes d'émissions de GES, notamment dans le secteur du pétrole et du gaz.
Grâce aux mesures collectives prises par les différents ordres de gouvernement et par les consommateurs et les entreprises, les émissions de gaz à effet de serre du Canada devraient diminuer de 128 mégatonnes en 2020 par opposition à un scénario selon lequel aucune mesure n'aurait été prise depuis 2005.
Les émissions de GES au Canada ont diminué de 5,1 % depuis 2005, et ce, malgré la croissance de l'économie de 10,6 % au cours de la même période.

Le découplage entre émissions de CO2 et la croissance économique est seulement possible en augmentant les investissements dans les énergies renouvelables et l'efficacité énergétique. Les législateurs ont une gamme d'instruments de politique à leur disposition pour attirer les investissements nécessaires. Pour plus de détails, voir les publications du PNUD-FEM sur la «Transformation des Marchés d'Energie Renouvelable Connectée au Réseau » et sur l’« Atténuation des Risques des Investissements dans les Énergies Renouvelables ».

Transformation des Marchés D'énergie Renouvelable Connectée au Réseau

Dans le cadre des efforts du PNUD pour codifier et partager les leçons tirées de ces initiatives, le présent rapport aborde la manière dont les maigres ressources publiques peuvent être utilisées pour catalyser les grands flux de capitaux privés en faveur de l'énergie renouvelable. Il donne un aperçu des importants travaux du PNUD-FEM soutenant l'élaboration de politiques nationales d'énergie renouvelable tels que des tarifs de rachat. Dans ces activités PNUD-FEM aide les pays en développement à évaluer les principaux risques et obstacles à la diffusion de la technologie, puis d'identifier un mélange de mesures politiques et financières d’atténuation des risques pour éliminer ces obstacles et stimuler l'investissement. Cette approche est illustrée par trois études de cas en Uruguay, Maurice et le Kazakhstan.
Ce rapport est complété par une publication connexe présentant un outil innovant de modélisation financière développé par le PNUD pour aider les décideurs politiques dans l'évaluation des différents instruments publics pour promouvoir l'énergie propre.

Atténuation des Risques des Investissements dans les Énergies Renouvelables

Les avantages transformationnels d'un programme concerté, d'introduction et de mise en œuvre d’instruments d’atténuation des risques au niveau mondial seraient énormes, potentiellement déverrouillant des milliards de dollars d'investissements privés, atténuant l’émission de millions de tonnes de dioxyde de carbone par an, et - en abaissant les coûts absolus de réduction des émissions de CO2 - améliorant le rapport coût/efficacité des mécanismes de paiement complémentaires basés sur la performance, tels que ceux qui peuvent fonctionner à travers le NAMA et le Fonds Vert pour le Climat.
Ce rapport décrit un cadre novateur pour aider les décideurs politiques à comparer quantitativement l'impact des différents ensembles d'instruments d’action publics pour promouvoir les investissements dans les énergies renouvelables dans les pays en développement. Le rapport présente les résultats d'études de cas de quatre pays, et s'appuie sur ces résultats pour discuter des orientations possibles pour encourager les interventions publiques dans la promotion de l'investissement dans les énergies renouvelables.

Ratifier l'action internationale
Les parlements jouent un rôle important dans la ratification des politiques et des accords internationaux sur les changements climatiques. Là où les parlementaires se sont déjà engagés dans le sujet et ont adopté une législation nationale en conformité avec ces accords, la ratification avancera beaucoup plus rapidement. Dans les pays où la législation climatique fait défaut ou lorsque le soutien politique et parlementaire, à l'appui de ces politiques, reste limité, le processus de ratification va traîner. Dans de tels cas, la mise en œuvre de politiques et réglementations internationales sera compromise.

Pour plus d'informations sur le cadre de l'action internationale et le rôle des parlements nationaux, veuillez cliquer ici.