Le parlement et l’efficacité de l’aide

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Le parlement se trouve au cœur du cycle de la responsabilité nationale. Lorsque l’aide fournit un soutien financier reposant sur des cadres politiques nationaux, les donateurs influent sur l’élaboration et la mise en œuvre de ces politiques. Ceci est d’autant plus vrai pour les « prêts à l’appui de la politique de développement », les modalités de l’aide accordée à des programmes, et toute forme d’aide qui vise explicitement des résultats en matière de gouvernance. Si le parlement et les organes élus au niveau infranational ne contrôlent pas la nature de la coopération politique, l’aide risque de saper la responsabilité nationale. C’est pour cela que l’UIP, en collaboration avec le Mécanisme Asie-Pacifique de renforcement des capacités pour un développement plus efficace, a rédigé un Guide pratique à l’intention des parlementaires sur le rôle des parlements dans l’efficacité du développement.

En fait, par le passé, le manque de transparence quant aux opérations financées par des institutions multilatérales et bilatérales et à la budgétisation nationale a porté préjudice au rôle que le législateur aurait dû jouer dans la responsabilisation et la lutte contre la corruption. Les initiatives actuelles visant à assurer la transparence ainsi que la participation active des parlementaires aux stratégies d’aide aux pays et aux programmes d’aide à la réduction de la pauvreté semblent essentielles pour rendre transparentes les décisions relatives aux politiques, à la dotation budgétaire et à l’exécution des budgets. On ne peut trop insister sur les fonctions de contrôle et de responsabilisation du parlement quant aux virements d’aide budgétaire qui reposent de plus en plus sur des processus nationaux. Il est rare que les contribuables des pays donateurs soient informés de l’usage fait de l’aide au développement apportée, en raison de la nature « étrangère » de cette aide (voir le document d’analyse Poverty, Aid and Corruption [La pauvreté, l’aide et la corruption] publié par Transparency International en 2007).   

Parallèlement, les destinataires de l’aide dans les pays bénéficiaires, a fortiori lorsqu’il s’agit de populations pauvres et marginalisées, ne sont évidemment pas bien placés pour demander des comptes à leur gouvernement, et encore moins aux gouvernements donateurs. Même à l’heure actuelle, les pays qui dépendent fortement de l’aide internationale se trouvent dans une situation mitigée du point de vue des responsabilités. Il n’est pas rare qu’un gouvernement informe ses donateurs étrangers au sein de forums tels que le Groupe consultatif dirigé par la Banque mondiale ou les réunions du Club de Paris (sur les dettes) de manière plus complète qu’il n’informe ses propres citoyens au moyen des comptes publics. Cette stratégie fait suite au caractère « conditionnel » de l’aide – en particulier sur le plan économique – par lequel les donateurs demandent des comptes aux bénéficiaires. On considère aujourd’hui qu’il est inefficace et indésirable d’assortir l’aide de conditions économiques, surtout comme on le faisait dans les années 1980 et jusqu’au milieu des années 1990, car ce système engendre une responsabilité unilatérale.

La Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide au développement (Appropriation, harmonisation, alignement, résultats et responsabilité mutuelle), le programme d’action d’Accra (PAA) et le quatrième Forum de haut niveau sur l’efficacité de l’aide au développement de Busan (HLF-4) sont les jalons qui ont ancré les engagements et les obligations découlant de partenariats dans un cadre de responsabilité mutuelle reconnaissant qu’une aide efficace doit s’aligner avec les stratégies de développement placées sous la conduite des pays. La responsabilité mutuelle vise à assortir la relation d’aide d’une base contractuelle bilatérale par laquelle les donateurs s’engagent à fournir une aide efficace et les bénéficiaires s’engagent à en faire bon usage. Une telle gouvernance ne peut être obtenue que par des mécanismes reposant sur la responsabilité publique, comme le montre le graphique ci-dessous :

                          

Par le programme d’action d’Accra, les pays s’engagent clairement à faire en sorte que les assemblées législatives ne soient plus maintenues à l’écart mais puissent exercer un contrôle sur l’utilisation faite de l’aide au développement et conviennent d’élargir le dialogue politique national sur le développement :

« Nous allons engager un dialogue ouvert dont nul ne soit exclu sur les politiques de développement. Nous reconnaissons le rôle et la responsabilité essentiels incombant aux parlements pour que la prise en main du processus de développement par les pays soit effective. Afin d’aller plus loin en direction de cet objectif, nous allons prendre les mesures suivantes :

a) Les administrations des pays en développement collaboreront plus étroitement avec les parlements et les pouvoirs publics locaux à l’élaboration, à la mise en œuvre et au suivi des politiques et des plans nationaux de développement. Elles associeront également à ce processus des organisations de la société civile (OSC).

b) Les donneurs appuieront les efforts déployés pour accroître la capacité de l’ensemble des acteurs du développement — parlements, administrations locales et centrales, OSC, instituts de recherche, médias et secteur privé — de prendre une part active au dialogue sur la politique de développement et sur le rôle de l’aide au service des objectifs de développement visés par les pays. »

Le quatrième Forum de haut niveau sur l’efficacité de l’aide au développement de Busan s’appuie sur les suites de la Déclaration de Paris et du programme d’action d’Accra. Ses participants reconnaissent que les acteurs du développement se font plus nombreux et construisent un nouveau partenariat mondial pour le développement, ouvert à la diversité et tenant compte des rôles distincts que toutes les parties prenantes de la coopération peuvent jouer au service du développement :

« Nous réaffirmons nos engagements respectifs à accroître la coopération pour le développement [et] il faudra progressivement accroître l’indépendance à l’égard de l’aide (...) Dans le cadre de nos partenariats pour consolider et optimiser les résultats obtenus au regard du développement, nous prendrons des initiatives en vue de faciliter, de démultiplier et de renforcer l’impact des diverses sources de financement en faveur d’un développement pérenne et solidaire, notamment par la fiscalité et la mobilisation des ressources intérieures, l’investissement privé, l’aide pour le commerce, l’action philanthropique, les financements publics non concessionnels et le financement climatique. Parallèlement, de nouveaux instruments financiers, options d’investissement, formules de mise en commun des technologies et des connaissances, ainsi que des partenariats public-privé, sont requis.

[...]

Les parlements et les administrations locales jouent un rôle essentiel pour resserrer les liens entre l’État et les citoyens et (...) a) accélérer et intensifier la mise en œuvre des engagements souscrits pour consolider le rôle des parlements en matière de supervision des processus de développement, notamment par un soutien au renforcement de leurs capacités, sur la base de ressources adéquates et de plans d’action clairement définis ; b) continuer à soutenir les administrations locales pour leur permettre d’assumer plus pleinement leur rôle de fourniture de services et au-delà, dans l’optique de favoriser la participation et la redevabilité aux échelons infranationaux. »

La responsabilité mutuelle de l’efficacité de l’aide, son appropriation par les pays et le renforcement de la coopération et de la coordination des partenariats occupent une place de plus en plus importante sur la scène de l’aide internationale. 

Compte tenu de l’accent mis sur l’appropriation nationale, les gouvernements subissent une pression croissante en faveur de la transparence des processus budgétaires dans une optique de responsabilisation quant au décaissement de l’appui budgétaire direct.

Cette pression internationale en faveur de la responsabilité budgétaire impose un renforcement de la fonction de contrôle des parlements en vue d’assurer l’efficacité et la transparence des dépenses publiques. Le succès de toute stratégie économique dépend de la responsabilité et de la réactivité des institutions. Tandis que les gouvernements élaborent leurs propres programmes de développement, il importe que les parlements contribuent largement à façonner les stratégies économiques et de développement de leur pays. Les parlements sont les institutions qui représentent les citoyens et, à ce titre, ils peuvent à la fois veiller à ce que les intérêts d’une large part de la société soient pris en compte dans les débats sur l’avenir économique du pays et organiser le débat sur les questions controversées par le biais d’une commission institutionnalisée.

Il est aussi important de s’intéresser à la relation entre le parlement donateur et le gouvernement donateur ainsi qu’aux liens entre le parlement donateur et le parlement du pays partenaire ou bénéficiaire. 

Il reste à faire pour contribuer à l’efficacité de l’aide, non seulement dans les pays bénéficiaires mais aussi dans les pays donateurs, de sorte que le parlement participe activement aux différents cycles de l’aide, de la prise de décisions à la mise en œuvre et à l’évaluation. Par exemple, un parlement donateur doit contrôler l’adhésion du gouvernement donateur aux projets relatifs à l’efficacité de l’aide, et ses actions en la matière. Entre autres, il doit inciter le gouvernement à dialoguer avec les gouvernements partenaires dès le début du cycle d’aide, ce qui est trop rarement fait. Les parlements des pays bénéficiaires demeurent trop souvent exclus des accords d’aide au développement et de leur mise en œuvre, malgré leur importance pour les citoyens. 

Dans les pays où les mécanismes locaux de responsabilisation ne sont pas encore parvenus à maturité, les parlements donateurs peuvent également demander qu’une partie de l’aide soit consacrée au renforcement des institutions locales responsables telles que la Cour des comptes et la Commission des comptes publics. Cette démarche est d’autant plus pertinente lorsqu’un appui budgétaire direct est apporté. Elle ne servira pas qu’à l’épanouissement de la gouvernance démocratique mais aussi tout simplement à l’obtention de meilleurs résultats pour les programmes d’aide et à l’utilisation efficace et rationnelle des deniers publics des donateurs.